Risultati della consultazione sulla riforma del Sistan

La consultazione su tre grandi questioni riguardanti il Sistan (la governance, i soggetti partecipanti e la produzione di dati) effettuata propedeuticamente all’elaborazione di una proposta di riforma del sistema statistico nazionale ha restituito importanti informazioni spendibili ai fini di una migliore lettura dei problemi sul tavolo già da tempo. L’utilità delle risposte è, infatti, misurabile in funzione non solo di una più o meno dettagliata articolazione delle soluzioni, ma anche dell’interesse più o meno vivo nei confronti di alcuni temi che, viceversa, a livello centrale possono apparire più importanti di altri (v., ad esempio, la questione dell’appartenenza al Sistan delle ASL che ha incontrato un favore quasi unanime dei rispondenti – regioni incluse – a fronte, invece, dei dubbi sorti in considerazione del delicato rapporto Istat-Regioni).
Dal punto di vista statistico, se va segnalata l’incoraggiante partecipazione di amministrazioni centrali (12/18=66,67%) ed enti pubblici (16/37=43,24%) e -tramite CISIS, UPI-CUSPI e USCI- anche di regioni ed enti locali, un importante riflesso della consultazione è il dato aggregato dei rispondenti totali pari a (solo) il 4,17% (140/3.354) imputabile alla scarsissima partecipazione degli uffici territoriali del Governo (2/99=2,02%) e dei comuni con meno di 100.000 abitanti (41/2.919=1,40%). Già questo risultato potrebbe indirizzare le prospettive di riforma in termini di panorama partecipativo del Sistan, riconsiderando l’inclusione di tutti i soggetti attualmente previsti dall’art. 2 d. lgs. n. 322/89.
I rilievi che seguono tentano, dunque, di sintetizzare gli spunti riflessivi di maggiore rilievo in modo da imbastire un disegno di riforma il più possibile attento alle esigenze manifestate dai produttori di statistiche ufficiali.

La governance del Sistan
La riforma della composizione del Comitato di indirizzo e coordinamento dell’informazione statistica (Comstat) introdotta con il d.P.R. n. 166/10 che ha riguardato, soprattutto, il ridimensionamento della rappresentanza delle amministrazioni centrali (da 10 a 6) e del livello comunale (da 3 a potenzialmente 1) è stata percepita come riduzione della rappresentatività dell’organo direttivo del Sistan solo con riferimento alla componente territoriale (domanda 1). Se, in generale, per le amministrazioni centrali non è stata specificamente espressa un’esigenza di ritorno al passato, l’opportunità di reintrodurre un maggiore grado di rappresentatività è stata manifestata per i comuni e, comunque, per le autonomie locali in genere, oltre che con riferimento a categorie particolari di interessi (ambiente, ricerca, salute, immigrazione, CCIAA).
Sul fronte della produzione normativa del Comstat (domanda 2), invece, oltre a generiche istanze di aggiornamento delle direttive ed atti di indirizzo del Comstat “alla normativa vigente”, è emersa la necessità di conformare la Direttiva n. 9/2004 al d. lgs. n. 101/2018 che adegua il d. lgs. n. 196/2003 (codice privacy) al Regolamento UE 2016/679. È da segnalare, inoltre, una proposta (USCI, secondo cui «sarebbe necessario disporre di un nuovo impianto normativo di rango legislativo, che potrebbe essere ravvisato o in una integrazione/revisione del TUEL o in altri provvedimenti legislativi, primari o delegati») di riforma della Direttiva Comstat 2 del 15 ottobre 1991 finalizzata a una migliore armonizzazione delle statistiche ufficiali col panorama locale. Purtroppo, per il resto, lo scarso grado di approfondimento nei rilievi dei rispondenti non consente di recepire sino in fondo le istanze di rinnovamento in una materia assai complessa come la protezione dei dati personali nei trattamenti per fini statistici, sempre di interesse per gli addetti ai lavori.
Volgendo l’attenzione agli aspetti organizzativi (domanda 3), la proposta di trasferire la responsabilità della funzione statistica sui vertici delle amministrazioni pubbliche garantendo, ovviamente, la necessaria presenza di un ufficio di statistica di supporto della funzione stessa ha intercettato il favore di diversi rispondenti che hanno ribadito, però, l’opportunità di accompagnare tale revirement con la dotazione di risorse adeguatamente formate. È proprio il tema delle risorse, del resto, a preoccupare una piccola parte di intervistati, il cui scetticismo si aggancia alla perenne carenza organizzativa degli enti locali. Dunque, il tema della sistemazione organizzativa dell’ufficio di statistica nell’ambito dell’ente di appartenenza rappresenta, effettivamente, uno degli snodi maggiormente problematici su cui si dovrà appuntare l’attenzione del legislatore. 
L’idea di indirizzare il futuro organizzativo dell’articolazione capillare del Sistan verso scenari simili a quelli già esistenti in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, di privacy, di anticorruzione (dove la responsabilità delle relative funzioni vengono assegnate ai vertici o a strutture, comunque, dotate dell’autonomia e indipendenza necessarie) sembra essere già assimilata da parte degli operatori del Sistema.
Intraprendere la strada della responsabilizzazione statistica dei vertici con la conseguente parziale mutazione genetica degli uffici di statistica – da valorizzare nella loro attività tecnica di supporto – appare, perciò, come destino quasi ineludibile del Sistan.  Tale soluzione consentirebbe agli uffici di statistica, secondo alcuni, di concentrarsi sugli aspetti tecnici e qualitativi con la garanzia, al contempo, di potere contare su un effettivo riconoscimento dell’importanza della loro funzione derivante dal coinvolgimento diretto dei vertici.
Sempre sui profili organizzativi, concentrando lo sguardo sulla dimensione locale, la suggestione di fare ricorso all’assemblea dei sindaci per individuare “forme di esercizio più consone al territorio rappresentato” (domanda 4) ha scaturito riflessioni degne di rilievo. Un punto di vista è quello di chi ritiene l’idea «di far leva sull’assemblea dei sindaci a livello provinciale è coerente con il ruolo istituzionale che la Provincia svolge sia nelle funzioni di raccolta ed elaborazione dati, sia in quelle di assistenza tecnica ed amministrativa ai comuni. La Provincia in ambito statistico può svolgere a pieno titolo e di concerto con i comuni un ruolo di indirizzo e di supporto con l’obiettivo di favorire la costituzione di una rete di uffici di statistica locali efficienti e funzionali nel territorio» (UPI-CUSPI) ovvero, in via complementare, di chi esalta le potenzialità di «sfruttare le maggiori possibilità organizzative offerte dagli enti più grandi, senza gravare sulla struttura organizzativa di quelli più piccoli, in modo da soddisfare, comunque, l’esigenza di una maggiore conoscenza oggettiva della realtà territoriale, a supporto della programmazione strategico operativa territoriale. La creazione di quello che potrebbe essere considerato come un “Sistema Informativo Statistico provinciale”, opportunamente coordinato attraverso gli enti di area vasta, avrebbe il vantaggio di essere più snello, più aderente alle esigenze locali, non oneroso per le piccole realtà locali e quindi, a tutto vantaggio della pianificazione locale» (US Città metropolitana di Napoli). Non mancano, però, voci dissonanti, che prospettano il rischio di «una eccessiva differenziazione territoriale delle forme di esercizio della funzione statistica. Gli organi provinciali o metropolitani (meglio i Consigli, provinciale e metropolitano) possono eventualmente deliberare sull’esercizio associato delle funzioni, nei limiti delle disposizioni di legge, fatte salve comunque le prerogative del comune capoluogo» (USCI); secondo altri, «l’individuazione delle forme di esercizio della funzione statistica più consone debba essere affidata alla Regione in collaborazione con le assemblee dei sindaci, privilegiando soluzioni omogenee a livello regionale, ma prevedendo anche la possibilità di geometrie variabili laddove necessario» (CISIS).
Il quesito sul ruolo degli uffici territoriali dell’Istat (domanda 5) sembra avere rappresentato, invece, l’occasione per manifestare tutte le aspettative nei confronti del Sistan del futuro: promozione della cultura statistica, formazione e assistenza ai soggetti del Sistan, cura dei rapporti Istat con il territorio (tra cui, promozione delle collaborazioni tra diversi enti locali, università ed enti di ricerca al fine di realizzare analisi, osservatori e studi congiunti su tematiche di interesse per la comunità), coordinamento e indirizzo, facilitazione dell’accesso ai dati, possibilità “ispettiva” e di effettivo controllo nei confronti delle realtà locali,  produzione e diffusione di statistiche. Insomma, la varietà (estrema) delle speranze così espresse sembra tradire, in verità, l’emersione di alcuni punti nevralgici del sistema in evidente affanno.

I soggetti della rete
Come per la proposta sull’assemblea dei sindaci quale snodo organizzativo locale alternativo a quello attuale (domanda 4), le prospettive di riforma degli uffici di statistica comunali (domanda 6) suggerite si muovono verso forme di aggregazione da prevedere (anche) come obbligatorie per i comuni sotto una certa dimensione. «La forma potrebbe essere quella di una gestione della funzione statistica a livello provinciale e metropolitano, con un hub di servizio, a cui tutti i comuni possono attingere, attraverso un portfolio di prodotti e servizi statistici messi a disposizione» (UPI-CUSPI). Così, c’è chi ritiene che la norma sulla costituzione dell’ufficio di statistica comunale sia da rivedere, stabilendo magari che ogni comune deve assolvere la funzione statistica, con modelli a geometria variabile, lasciando l’obbligo di costituire l’ufficio di statistica solo per i Comuni di maggiori dimensioni, utilizzando la forma associata per gli altri (USCI).
La preoccupazione per il mantenimento di un livello alto della qualità della produzione statistica prende forma con le risposte (quasi) tutte favorevoli all’esclusione dal Sistan degli uffici che non posseggano più i requisiti organizzativi necessari (domanda 7); qualcuno propone, invero, di prevedere modalità di revisione periodica deli componenti del Sistan.
È stata proposta l’idea di sensibilizzare/incentivare i soggetti pubblici a riallinearsi ai requisiti prima di procedere a forme di esclusione; tale prescrizione, invece, non dovrebbe valere per i soggetti privati, da escludere, invece, automaticamente al venire meno dei predetti requisiti.
Secondo il CISIS, sarebbe opportuno mantenere l’attuale modello (delineato dal combinato disposto dall’art. 2 del d.lgs. 322/89 e dall’art. 2 della legge 28 aprile 1998, n.125), il quale distingue tra componenti “necessarie” e componenti “eventuali” del Sistan. Nel primo caso, il contributo alla capacità informativa del Sistan è riconosciuto ex ante dal legislatore sulla base del ruolo istituzionale dell’ente. Di conseguenza, l’ottemperanza dei requisiti di ordine organizzativo (autonomia, dotazione di risorse umane e finanziarie, ecc.) e procedurale (rispetto della normativa statistica e degli standard metodologici) deve essere assicurato dal Sistan stesso, mediante appositi meccanismi di vigilanza e supporto. Nel secondo caso (uffici di statistica di soggetti privati), viceversa, il rispetto di tali requisiti deve formare oggetto di verifica non soltanto in fase di ingresso nel Sistan, ma anche ai fini di un’eventuale fine dell’appartenenza al sistema stesso (come d’altra parte già previsto dall’Atto di indirizzo n. 2 del Comstat del 5 settembre 2001). Per la verifica dei requisiti ai fini della permanenza o della cessazione del singolo ente dal Sistan, potrebbe essere previsto un sistema di audit periodici a scadenza prefissata. 
Particolarmente interessante è il favore (quasi unanime –regioni incluse– tra coloro che hanno risposto) dimostrato per l’appartenenza al Sistan delle ASL (domanda 8) a fronte di una loro pressoché totale assenza (di recente, si è conclusa positivamente l’entrata di una ASL). È l’importanza dei dati detenuti, ovviamente, a convincere dell’essenzialità della presenza delle ASL; la competenza regionale in materia sanitaria, viceversa, è la ragione che ha convinto alcuni (pochi) a suggerire il mantenimento dello status quo (sostanziale assenza delle ASL e presenza delle regioni). Da una parte, si ribadisce, infatti, come la regione abbia una prevalente autonomia organizzativa e tutti i flussi informativi raccolti per alimentare il sistema informativo sanitario vedano il livello regionale come unico interlocutore locale; dall’altra, si suggerisce la raccolta a livello regionale/centrale dei dati delle Asl.
Secondo il CISIS, il grado di partecipazione alla produzione statistica ufficiale delle ASL e i relativi assetti organizzativi interni (con particolare riferimento alla posizione e alle caratteristiche dell’ufficio di statistica) risultano assai differenziati a seconda del territorio.
	
La produzione di dati in ambito Sistan
Emblematicamente, il quesito relativo all’aggiornamento normativo dell’art. 13 d. lgs. n. 322/89 al fine di “uno snellimento dell’iter e la revisione di alcuni concetti” (domanda 9) fa emergere le reali esigenze attinenti al PSN al di là di quanto effettivamente richiesto. Infatti, a fronte di una maggioranza che non ha risposto (limitandosi a “non so” o semplicemente “sì”) - e non ha offerto, dunque, utili indicazioni – o di chi, solitariamente, ha proposto di eliminare il parere del CIPE ovvero del doppio passaggio al Garante privacy ovvero di rendere parallele alcune fasi (come la richiesta di pareri), si registra un più vivo interesse per la fase di compilazione del PSN che precede l’iter di approvazione definito dall’art. 13 d. lgs. n. 322/89.
Da più parti, si chiede di semplificare l’iter di definizione dei lavori già esistenti, concentrando gli sforzi soprattutto sui “progetti”, onde evitare di ripetere più volte l’iter “interno” di approvazione dello stesso lavoro per diversi anni; semplificare, altresì, «il form di compilazione delle richieste anche con la possibilità di partire da uno già fatto per crearne uno nuovo»; si pone, poi, l’accento sull’individuazione della domanda e del fabbisogno di informazione statistica nel territorio di riferimento, sulla revisione degli attuali flussi della produzione e della diffusione dei dati, che devono essere coerenti con i livelli di utilizzo; alcuni, infine, sottolineano l’importanza dei circoli di qualità e l’opportunità di renderne più incisiva l’attività (rendendola magari continua) al fine di costruire una vera rete di fornitori di statistica ufficiale.
Per quanto riguarda i contenuti, il CISIS suggerisce «la revisione delle classificazioni che riguardano gli aspetti organizzativi espressi dalle schede PSN, mediante l’introduzione di concetti nuovi (come quello di “co-titolarità”) e la revisione e puntualizzazione di quelli già esistenti (come quello di “organo intermedio” o “compartecipante”)»; rileva, poi, che «il PSN è di fatto un programma statale, con alcuni “innesti” di lavori di valenza regionale e locale, che riguardano (o comunque dovrebbero riguardare) soltanto progetti con valenza prototipale. Tali innesti, oltre a duplicare lavori in alcuni casi già inseriti nei programmi statistici regionali (PSR), risultano quindi scarsamente rappresentativi della produzione statistica a livello territoriale. Sarebbe quindi necessario rafforzare e, soprattutto, dare concreta attuazione alla previsione, contenuta nell’articolo 13 del d.lgs. 322/89 (così come modificato dal d.l. 101/13), relativa al raccordo PSN-PSR». Infine, il quesito conclusivo sulle funzioni degli uffici di statistica e sulla necessaria professionalità per svolgerle (domanda 10) incontra il parere positivo di quasi tutti i rispondenti (tranne pochi “no” non articolati) che sottolineano, affinché l’attività degli uffici si statistica sia svolta al meglio, non solo la necessità di garantire le risorse, ma anche di una maggiore diffusione della cultura statistica, solo così, si argomenta, si potrà valorizzare il loro compito di supporto all’azione amministrativa. D’altro canto si suggerisce, altresì l’idea di dare loro «maggiore rilevanza al ruolo degli uffici del Sistan dev’essere attribuita, con chiara indicazione legislativa, anche nei processi relativi al controllo di gestione e nel ciclo di misurazione e di valutazione delle performance, per la certificazione dei dati raccolti» (UPI-CUSPI).

Roberto Tomei, Roberto Puglisi